(二)行政行为分类标准及其功能 行政行为分类是以行政行为本身的某种或某些属性和联系为根据来进行的，由于行政行为本身的属性和行政行为之间的联系是多方面的，研究人员可以根据不同的实际需要，采用不同的标准，将事物分成不同的类别。

但国务院全体会议召开频率相对较低，更多问题由国务院常务会议讨论决定。[7]尽管《宪法》第67条第6项规定全国人民代表大会常务委员会监督国务院……的工作，《宪法》第73条规定了全国人民代表大会代表、全国人民代表大会常务委员会组成人员在开会期间，有权对国务院或国务院各部门、各委员会提出质询案，但由于时间的稀缺、人员的匮乏和专业知识的欠缺，全国人大及常委会很难真正开展对国务院工作的监督，更不可能对药品规制政策的形成和实施进行有效的监督。

国务院办公厅作为协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构，负责协助国务院领导组织起草或审核以国务院、国务院办公厅名义发布的公文。[43]参见《国务院工作规则》(国发〔2013〕16号)第37条。这多为针对行政规制过程中已出现的紧急和重大情况，如假药劣药事件、药品安全事件等，提出具体要求，并责令督促落实。一种可能的尝试是，药品监督管理部门通过实施自我规制(agency self-regulation)，通过颁布规则、指南和解释，来限制自身的裁量权。Keith Bradley, The Design Of Agency Interactions,111，Columbia. L. Rev.,2011,p.747. [16]在1993年3月至1998年3月间，国务委员彭珮云分管药品监管工作。

自1998年以来,分管药品监管工作的副总理先后分为吴邦国(1998年3月至2003年3月)、吴仪(2003年3月至2008年3月)、李克强(2008年3月至2013年3月)、汪洋(2013年3月至今)。2012年全国法院共新收一审、二审和再审行政案件163409件，目前未能获得关于药品行政诉讼案件数量的统计数据。十八届三中全会决定阐明了全面深化改革的指导思想、目标、任务和原则，也对各级政府的改革和创新提出了新要求。

地方政府将实现由管理型政府向服务型政府的转变。进一步理顺中央和地方收入划分。中央和地方按照事权划分相应承担或分担支出责任。各级地方政府及部门必须遵循宪法规定的原则，服从中央政府统一领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策，确保法制统一和政令畅通。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称十八届三中全会决定）指出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。再次，加大行政执法力度，严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件，维护公共利益和经济社会秩序。

依法规范和管理社会组织和社会事务，协调各方面利益关系，化解各类社会矛盾。有的地方政府科学发展观落实不够，融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范，甚至违规或变相提供担保，偿债风险日益加大。凡此种种，使公众对地方政府的公信度降低。地方政府管理和行政执法的目的不仅仅是为了维护社会秩序，同时也是为了促进社会发展，增进公共利益和保障人权。

公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定还没有作为重大决策的必经程序，有的地方政府的会议制度和决策程序和运作不规范。一些地方政府在传统政绩考核评价体系引导下，追求急功近利投资项目和短期行为，热衷招商引资、形象工程，搞土地财政，从中谋取地方利益甚至个人利益。第七，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策、执行等环节强化对地方政府行使权力的监督，预防和惩治腐败行为。[2]在国家治理中，不仅要发挥中央政府的作用，同时要求建立有效的地方政府治理。

完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标的确立，突出了改革的系统性、整体性和协同性，意味着国家治理从一元单向管理向多元交互共治的转变。所谓国家治理体系，不只是国家机关对社会的管理，不但需要正确处理国家机关之间的关系、国家与公民间的关系以及公民与公民之间的关系，也涉及地方政府治理或管理。

十八届三中全会决定清晰界定了政府职能，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等。在全面深化改革的背景下，针对当前我国地方政府管理存在的不适应问题，要树立地方政府管理新理念、加快地方政府职能转变、创新地方政府体制机制和管理方式，建立地方政府创新的激励保障机制。

继续深化行政审批制度改革，进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。将区域性公共服务和控制、化解地方政府性债务风险作为地方事权。[1]地方政府创新作为我国政府管理创新的重要组成部分，是地方政府和政府部门进行的、以有效地解决社会经济政治等问题、完善自身运行并提高治理能力为目的的创造性活动，主要包括体制机制创新、管理方式创新等。一些地方政府和部门有法不依、执法不严、违法不究现象依然存在。政府要依据社会主义市场经济的规律，准确把握好其与市场、与社会的外部关系，全面正确地履行政府职能，调整中央与地方政府内部关系，把该下放的权力放下去。第四，提高政府的执行力和公信力，确保国家法律法规和中央政策在地方能得到严格执行。

发挥社会主义市场经济体制优势，要求地方政府创新体制机制，着力解决市场体系不完善、政府干预过多，以及市场监管、公共服务和社会管理不到位等问题。调整和下放行政审批等事项。

地方政府职能定位尚未廓清。我国是单一制国家，中央政策和国家法律、法规，很大程度上依靠地方政府贯彻执行。

对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。涉及地方的，应当事先听取意见。

所谓法治政府，就是各级行政机关按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，做到主体适格、职权法定、行为依法、程序正当和权责一致。建设法治政府，要求行政权的来源要有法律依据，也要求行政权的行使要符合法律，其本质是规范和限制政府权力，其重点不在治民而在治官、治权。直接面向基层、量大面广、由地方更方便有效地管理经济社会事项，一律下放地方和基层管理。有的地方政府决策不科学，确定的重大目标难以实现。

适度加强中央事权和支出责任，同时保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，逐步理顺中央和地方对部分社保、跨区域重大项目建设维护等中央地方共同事权关系，明确各自分担的范围。所谓法治思维，就是从法律的视角，按照法律的规范、法律的精神、原则、目的和价值目标思考问题，而法治方式则是运用法治思维行使权力、履行职能、承担责任的行为方式。

  任进，国家行政学院法学部教授、博士生导师。地方政府也要更好地发挥政府的作用。

法治思维要求办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，这对地方政府领导干部提出了更高要求。在现行体制下，地方政府创新要有很大勇气，也要承担一定风险，因此，要旗帜鲜明地支持改革、鼓励创新、宽容失败、允许试错，以负责任的态度保护地方政府改革，并鼓励地方政府在符合宪法、法律基础上的大胆创新，有些地方政府创新可以通过中央授权或委托方式试点先行，有的可以先立后破、立法先行。

法治观念不强，人治思维和长官意志仍然盛行。具体地说，治理与管理的区别就在于治理是政府、市场、社会组织、党、人大、政协等多元主体一起进行国家的治理，而不是仅仅依靠一种力量。规范地方政府行为，推进法治政府建设科学发展观的核心是以人为本，地方政府管理经济社会事务，也要体现以人为本，满足人的全面需要，促进人的自由发展。

继续深化行政审批制度改革，进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。为保证国家法制统一、政令统一和市场统一，各级地方政府要服从上级政府特别是中央政府的领导，增强大局意识，自觉维护党中央、国务院的权威，更好地肩负起严格执行国家法律法规和宏观政策的责任，做到令行禁止，增强政府执行力和公信力，克服行政管理过程中的地方化倾向。

所谓法治思维，就是从法律的视角，按照法律的规范、法律的精神、原则、目的和价值目标思考问题，而法治方式则是运用法治思维行使权力、履行职能、承担责任的行为方式。发挥社会主义市场经济体制优势，要求地方政府创新体制机制，着力解决市场体系不完善、政府干预过多，以及市场监管、公共服务和社会管理不到位等问题。

首先，推进科学民主依法决策，健全重大行政决策规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。地方政府管理和行政执法的目的不仅仅是为了维护社会秩序，同时也是为了促进社会发展，增进公共利益和保障人权。